以案释法：人民法院行政诉讼典型案例裁判要旨汇编（二）

五、行政指导及其可诉性

【裁判要旨】

本案的起因，源于再审申请人作为居民委员会成员与其所属的居民委员会的争议。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告，但被诉行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换句话说，村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告，不是因为它本身属于行政机关，而是因为它在有些情况下，依据法律、法规、规章的授权，行使了某种行政管理的职权。因此并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战，可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据，在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

在本案中，再审申请人并非直接起诉居民委员会，而是以太原市政府为被告，请求人民法院判令太原市政府履行保护公民人身权财产权、保护妇女男女平等的法定职责，具体内容是，由太原市政府责令武家庄居委会给其补发被取消了的一切村民福利。再审申请人提起诉讼的主要依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项。该项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。对于这类履行法定职责之诉而言，不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复，更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。再审申请人主张，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六项、第九项规定了县级以上地方各级人民政府有保护公民财产权、人身权，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等权利的法定职责。但是，由哪一级政府履行、如何履行这些法定职责，需要法律、法规或者规章的具体规定。就各级人民政府与居民委员会的关系而言，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》只是在第二条第二款规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”第二十条规定：“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”这些指导、支持、帮助等行为，在性质上属于行政指导。通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责，因为，履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为，但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。对于本案来讲,更为关键的是，该法并没有将针对居民委员会的行政指导职责赋予像太原市政府这样的设区的市政府，更没有规定设区的市政府有直接责令居民委员会调整其成员福利待遇的法定职责。在一个行政机关明显不具有原告所申请履行的法定职责的情况下，不能因为原告曾经提出过申请并且行政机关拒绝履行或者不予答复而就此拥有了诉权。针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，属于不符合法定起诉条件，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

【裁判文书】最高人民法院（2018）最高法行申906号行政裁定

六、行政机关对集体企业作出的出售分立等行为的起诉主体

【裁判要旨】

根据原审查明的事实，原柳林县吉家塔煤矿的性质为集体经济，再审申请人系原柳林县吉家塔煤矿的职工，以再审被申请人侵犯经营自主权为由，起诉要求确认原柳林县吉家塔煤矿分立后的三个煤矿公司无效。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款规定，“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”上述条例第二十一条规定，集体企业在国家法律、法规的规定范围内享有“自主安排生产、经营、服务活动”等权利；第二十五条规定，职工在集体企业内享有“企业各级管理职务的选举权和被选举权；参加企业民主管理，监督企业各项活动和管理人员的工作”等权利。第五十五条第二款规定：“任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体企业的集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权，不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不得干预集体企业的生产经营和民主管理。”根据上述规定，经营自主权系集体企业所依法享有的调配使用自己的人力、物力、财力，自主组织生产经营活动的权利，该权利并不为集体企业职工所享有。行政机关对集体企业作出的“出售、分立”等行为，直接侵犯的是集体企业自身的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”据此，与集体企业被分立的行为有“利害关系”从而具有行政诉讼原告资格的主体应为被分立的企业或者其法定代表人。再审申请人作为原集体企业的职工，对于行政机关针对其所属企业作出的行政行为不服，应根据上述法律法规的规定形成集体意志之后依法提起诉讼。一、二审法院认为再审申请人以其个人名义提起本案诉讼不具有原告资格，并分别裁定驳回再审申请人的起诉与上诉，符合上述法律及司法解释的规定，并无不当。

【裁判文书】最高人民法院（2017）最高法行申1327号行政裁定